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ACCION Y REACCION – PARTE II. La resolución del 22/5/09 y la presentación ACUMAR del 8/6/09

I. Antecedentes

Preocupado por el transcurso del tiempo, el advenimiento de circunstancias electorales de público conocimiento y la gravedad de los desafíos que día a día se tornan más patentes y patéticos como los recientes episodios registrados en el predio de ACUBA (Lanús), el Juzgado Federal de Quilmes llama a la Autoridad de Cuenca “a ordenarse”, lo que sugiere una visión judicial no del todo “satisfecha” respecto al proceso de saneamiento pero, al mismo tiempo, constructiva.

A continuación comentamos sucintamente la resolución que pareciera marcar un punto de inflexión en la política judicial vinculada a la causa “Mendoza”, aun cuando la exigüidad de los plazos que establece pareciera sesgar el emplazamiento más hacia una modificación actitudinal que hacia un resultado puntual.

La presentación realizada por la Autoridad de Cuenca de fecha 8/6/2009 y a cuyo texto hemos accedido a través del sitio web de la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirma este sesgo “simbólico” orientado a confirmar un rumbo de fortalecimiento signado por instrumentos y acuerdos en curso de aprobación.

II. Aspectos sustanciales

a) Fortalecimiento institucional

El resolutorio CUARTO ordena a ACUMAR la presentación con fecha 08 de junio de 2009, de un “…informe que contenga las decisiones a las que hubiera llegado a través de su Consejo Directivo, a los fines del funcionamiento autónomo y efectivo de esa autoridad, conforme lo descripto en los Considerandos 11° y 12° de la presente resolución, debiéndose acompañar al efecto las actas y/o documentos respectivos, con los requisitos necesarios para su publicación y puesta en funcionamiento en forma inmediata”.

“Para ello…” –continúa la parte dispositiva–, “…las decisiones adoptadas deberán asegurar la existencia de ACUMAR como la única autoridad de aplicación y con competencia ambiental exclusiva y excluyente sobre la cuenca hídrica en cuestión, la existencia de un procedimiento único que abarque la actuación de la misma, la competencia exclusiva y excluyente de este Juzgado Federal de Primera Instancia en la revisión judicial de la actuación de esa autoridad”.

El Juzgado Federal de Quilmes viene de esta manera a funcionar como “caja de resonancia” de los distintos cuestionamientos planteados en ocasión de la reunión del Consejo Directivo que parecerían albergar dudas –en el mejor de los casos—respecto de las facultades de la ACUMAR para ejercer cabalmente su rol de autoridad. En tal sentido, el considerando SEGUNDO conceptualiza a la autoridad de cuenca como “ente interjurisdiccional autónomo y autárquico, que posee competencia y facultades superiores a la de los estados que la conforman” basando su conformidad al principio de legalidad  en una “…ley-convenio…”cuya misma adhesión por ley al derecho provincial como expresión de derecho intrafederal, importa su prevalencia sobre “…por sobre todas las leyes locales…” , allanándose una vez más dentro y fuera de la causa “Mendoza” lo atinente a la constitucionalidad de la creación institucional para la gestión integrada de cuencas hídricas.

Es de notar en todo caso, la argumentación judicial respecto de la razonabilidad de tal construcción institucional, cimentada al entender del Juzgador –y con debida cita del debate parlamentario– tanto en la dispersión que caracteriza a la legislación ambiental de la cuenca, como en la subsidiariedad que exige de una Autoridad superior el apoyo y contribución al desarrollo de las finalidades propias de los estamentos locales.

En síntesis, tanto la legalidad como la razonabilidad de la norma en su contenido institucional han sido favorecidas en esta instancia con la fuerza de la cosa juzgada, y reiterada una vez más la doctrina según la cual debe tomarse el fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia en fecha 8/7/2008 como “fuente legal, de incumbencia directa para la interpretación y aplicación de la Ley 26.168”.

b) Continuación de inspecciones y el objetivo del cese de vertidos

El resolutorio CUARTO ordena a la ACUMAR que “…continúe con las inspecciones de las empresas existentes en la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, y la adopción de todas las medidas necesarias que permitan comprobar fehacientemente que se haya cesado por completo el vertido de efluentes líquidos industriales, residuos peligrosos o especiales, emisiones contaminantes y/o sustancias de toda índole, que contaminen de cualquier forma el medio ambiente de la cuenca, por parte de los establecimientos allí existentes” manteniendo la exigencia de presentación de informes de avance quincenales, conforme lo ordenado en el punto III del resolutorio de fecha 22-10-08.

Si bien la cuestión no fue objeto de presentación expresa en el responde de la ACUMAR fecha 8/6/2009, pareciera que la cuestión del cese completo de vertidos puntuales (domésticos e industriales) seguirá siendo una asignatura pendiente de tratamiento hasta el momento en que se haya estructurado un plan de acción consistente, desde los usos y objetivos de calidad, hasta las efectivas posibilidades de los establecimientos radicados en la cuenca. Dicha estrategia requiere de arquitecturas de acuerdo complejas que deben basarse en un conocimiento preciso y sólido de la realidad.

c) Recomendación de pacto interjurisdiccional

El resolutorio SEXTO “recomienda” al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que “analicen” la necesidad de ajustar los mecanismos legales para la creación de un pacto interjurisdiccional que unifique y prevea las sanciones que deberá aplicar la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), con el objeto de dar cumplimiento al fallo en ejecución, y lograr así el efectivo saneamiento y protección del todo el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo.

 Dicha resolución no importa  a nuestro criterio contradicción con lo expresado en el Resolutorio CUARTO, antes bien marcar un camino de futuro en el cual no es posible avanzar sin poderes sancionatorios y con un incidencia cierta en los procedimientos aprobatorios de las instancias locales.

La presentación realizada por ACUMAR en fecha 8/6/09 confirma el inicio del proceso de consultas internas con las áreas competentes de cada jurisdicción tendientes a concretar tales acuerdos interjurisdiccionales.

III. Aspectos procesales

Como es de rigor, el resolutorio QUINTO conmina a la ACUMAR para cumplir con todo lo ordenado, bajo apercibimiento de aplicarse las multas diarias previstas, aclarando que esa sanción podrá ser aplicada en cualquier etapa del proceso. Ello y sin perjuicio de la responsabilidad concurrente que primariamente le corresponden al Estado Nacional, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires -conforme lo expresado en el Considerando 16 del citado fallo- y la responsabilidad civil y penal que le correspondiere a los funcionarios intervinientes.

La recurrencia de este apercibimiento y la naturaleza de los emplazamientos que cada vez con mayor precisión formula el Juzgado Federal parece sugerir la oportunidad de considerar la mecánica que podría adoptar la Autoridad de Cuenca o, eventualmente, las autoridades de cada uno de las jurisdicciones para hacer frente a las sanciones que pudieran imponerse.

IV. Otros comentarios de interés

Así como la resolución comentada está cargada de mensajes hacia la Autoridad de Cuenca que fueron oportunamente debatidos con motivo de la reunión de su Consejo Directivo realizada el pasado 29 de Mayo, de la misma manera puede decirse que la la presentación realizada por la ACMAR en fecha 8/6/09 también tiene una fuerte carga de mensajes y anuncios, entre los cuales cabe destacar:

  • Una nueva organización administrativa para la ACUMAR plasmada en un nuevo reglamento de organización interna;
  • Diseño del procedimiento administrativo específico para los funcionarios afectados a la inspección de establecimientos.
  • Conformación de equipos capacitados para las inspecciones y revisiones administrativas
  • Soporte técnico externo para aplicar a los procedimientos de reconversión industrial
  • Nuevas sedes para la ACUMAR con un criterio de descentralización operativa;
  • Capacidad presupuestaria de corto, mediano y largo plazo
  • Modificación de la categoría de “agentes contaminantes” por la de “establecimientos sujetos a reconversión industrial”.

De esta manera, comienza a perfilarse un promisorio diálogo intrapoderes estructurado en torno a la decisión de la máxima instancia judicial de la República. Definitivamente, un caso paradigmático.

Alejandro Rossi, 8/6/2009.

Texto de la resolución comentada. Fuente: Centro de Información de la Corte Suprema de Justicia.

Juzgado Federal 22-5-09

Riachuelo, autoridad y gobierno.

Por estos días se vuelve hablar del derrotero del Riachuelo, una vez más y van…. Con razón, resulta muy difícil percibir los cambios. ¿Por qué es tan difícil, siendo políticamente redituable sin duda alguna y existiendo tantos fondos disponibles de origen presupuestario como de créditos internacionales?

Nadie cuestiona la trascendencia de la acción interpuesta por vecinos y organizaciones no gubernamentales en 2006, las sentencias de 2006 y 2008 dictadas por la Corte Suprema, ni tampoco, aun a fuerza de reacción, la creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, pero todo ello no alcanza para modificar la realidad, es decir, la contaminación del Riachuelo que es la única variable de decisión política que la sociedad civil, hoy, reconoce.

Más allá de la complejidad de cada tema, las cuestiones en juego no son tantas. Obras de infraestructura, control de la contaminación y reconversión de industrias, gestión ordenada de residuos, monitoreo y asistencia de la salud pública de grupos vulnerables y una mejora significativa de la planificación territorial, no mucho más.

Claro que la articulación de esos factores debe ser consistente en extremo, y para ello la descentralización de funciones es un obstáculo, especialmente en la etapa de puesta en marcha. Por eso la Corte exigió una verdadera Autoridad, el Poder Ejecutivo la diseñó, el Poder Legislativo la convalidó y finalmente el Juzgado Federal de Quilmes a cargo de la ejecución de sentencia la avaló. Y hasta el Banco Mundial reconoció en esa autoridad una garantía de éxito del programa de saneamiento que está a punto de financiar parcialmente en más de 800 millones de dólares.

Sin una acción centralizada el programa de saneamiento no puede avanzar. Con una Autoridad de Cuenca débil para inspeccionar, para clausurar, para imponer programas de reconversión, para dialogar con los sectores productivos, pero también con la sociedad civil, para dictaminar respecto de lo que estima técnica y presupuestariamente viable, y lo que no, el Plan Integral será una entelequia librada a un permanente test de mercado que, naturalmente en función del tiempo transcurrido, será considerado insatisfactorio.

Desde la creación de la Autoridad de Cuenca en 2007 se avanzó en materia de organización administrativa y también se ha integrado recientemente la regulación de segunda generación, que hasta el momento comprende estándares de volcamiento, reglamentos para la participación pública, protocolos de inspección de empresas, procedimiento para declarar agentes contaminantes y procesos de reconversión. También se vienen ejecutando acciones de limpieza y monitoreos puntuales. Pero falta mucho más.

El desafío está en la realidad que constituye el Riachuelo. En modificarla. En gobernarla más allá de plazos judiciales o electorales. Es un cometido que trasciende uno o más gobiernos, de la misma manera que 140 años de contaminación atravesaron todas las etapas y banderías. El conurbano que atraviesan los 2.200 kilómetros de la cuenca es un espacio eminentemente político con fuertes caudales electorales. Pero la gestión del programa debe estructurarse, impulsarse y ejecutarse técnicamente, a partir de los acuerdos políticos con la Nación, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma y los 14 Municipios que fueron suscriptos en Agosto de 2006.

De allí la trascendencia de advertir que el mandato de la Corte a través de las sentencias dictadas, y también de las que aun están por dictarse en relación a los particulares, sólo podrá cumplirse a través de un ente ejecutor de naturaleza técnica con fuertes avales políticos y con una permanente rendición de cuentas ante las instancias de control.

Puede pensarse, quizás,  que en tiempo de crisis, el programa debería ser suavizado. Por el contrario, la corriente internacional indica que es el momento para asegurar el fondeo de las acciones estructurales y consolidar en tiempos de difíciles un programa que más adelante podrá ser administrado naturalmente. Para ello debe imprimirse a los objetivos un marcado realismo, y en todo lo atinente a la regulación de empresas debe abrirse un diálogo enriquecedor en materia de mejores tecnologías disponibles y recursos, antes que polarizarse un debate ideológico.

Una vez más aparecen los antecedentes de programas exitosos en el Tennesse de Estados Unidos, en el Thames de Reino Unido, en Lerma Chapala de México, el Sena de Francia, el Tieté de Brasil,  el Manzanares de España, el Mekong de China y la lista sigue con países que han superado los casos puntuales y tienen gestiones hídricas exitosas como los Países Bajos. Todos ellos comparten una columna vertebral sólida a través de organismos avalados políticamente y conducidos por un fuerte y calificado staff técnico, capacitado para llevar adelante los cambios necesarios a lo largo de las décadas por venir.

Alejandro Rossi

El dragado de PCBs en el HUDSON y un precedente para Riachuelo

Luego de muchos años, la empresa General electric comienza el dragado del lecho del río Hudson, que había sido ordenado en 2002 por la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés).  La noticia fue publicada por el New York Times.

La decisión pone fin a distintos cuestionamientos presentados en torno al riesgo de dispersión de contaminantes con motivo del dragado (básicamente PCBs) y comprende una primera etapa a lo largo de unos 10 kms, con potencial de extensión a casi 300.

En un momento de crisis, se trata de un antecedente de gran interés por la envergadura de la inversión, como también por la posible aplicación de criterios al Matanza Riachuelo donde en 1995 fue descartada la posibilidad de remover contaminantes del lecho en razón del riesgo de dispersión de contaminantes.

Cabe aclarar que el monto de la inversión está a cargo de General Electric, que debe aportarlos a Fondo de Compensación Ambiental conocido como Superfondo (CERCLA, por sus siglas en inglés), a través de varias etapas, cuyo inicio solamente alcanza la suma de 750 millones de dólares.

En el caso de Matanza Riachuelo, la cuestión reviste interés para re-considerar la navegabilidad del curso principal, como parte de una estrategia de ordenamiento territorial del área metropolitana comenzando, precisamente, desde el agua.

En efecto, si las acciones a cargo de la Autoridad de Cuenca, pudieran asegurar una “colonización” del cuerpo de agua y sus riberas, alcanzando navegabilidad, remoción de residuos, relocalización de viviendas y control de vertidos sobre ese estrecho sector territorial, podría entonces articularse una estrategia mucho más ambiciosa para extender gobernabilidad de la cuenca, tierra adentro.

Desde el punto de vista legal, la analogía es posible, desde el momento en que también aquí la Autoridad de Cuenca cuenta con un fondo de compensación ambiental y existe una causa judicial abierta donde pueden y deben plantearse y resolverse las distintas cuestiones vinculadas con la contaminación del Matanza Riachuelo.

Alejandro Rossi

Se publicó el reglamento para determinar “agentes contaminantes”

ACCION Y REACCION:  SALUDABLE TENSION.

LA AUTORIDAD DE CUENCA APRUEBA EL REGLAMENTO PARA LA IDENTIFICACION DE AGENTES CONTAMINANTES.

 

Por Alejandro Rossi

I. La noticia. Acción y reacción.

Luego de casi 4 meses desde su aprobación[1], y a tan sólo una semana de la denuncia formulada por el Defensor del Pueblo de la Nación y las ONGs nucleadas en torno a la causa “Mendoza” referida a la falta de resultados concretos al cabo de 9 meses de la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, fue publicada en el Boletín Oficial del día de hoy la resolución que aprueba el Reglamento para la determinación de Agentes Contaminantes (RAC) de la cuenca Matanza Riachuelo.

El proyecto había sido tratado por el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca durante a finales de Diciembre de 2008, casi simultáneamente a la entrada en funciones del nuevo Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Razones de oportunidad, mérito o conveniencia demoraron la publicación y puesta en vigencia de la norma. Sin embargo, a partir del 31/3/09 el RAC se encuentra activo y comienzan a correr los plazos establecidos para la identificación de aquellas personas físicas o jurídicas que generan efluentes contaminantes.

II. La lógica de procesos contenida en la sentencia de la Corte Suprema

El origen de la resolución es el cumplimiento de lo establecido por la Corte Suprema de Justicia, en ocasión de dictar la sentencia del 8 de Julio de 2008. Allí, el Máximo Tribunal a través del considerando 17, párrafo III) delineó una lógica de procesos para el control de la contaminación en el ámbito de la cuenca, a través de seis cargas puntuales en cabeza de la Autoridad de Cuenca, a saber:

1)       La realización de inspecciones a todas las empresas existentes en la cuenca Matanza-Riachuelo en un plazo de 30 (treinta) días hábiles;

2)       La identificación de aquellas empresas que se consideren agentes contaminantes, mediante el dictado de la resolución correspondiente;

3)       La intimación a todas las empresas identificadas como agentes contaminantes que arrojan residuos, descargas, emisiones a la Cuenca Matanza-Riachuelo, para que presenten a la autoridad competente el correspondiente plan de tratamiento, en un plazo de 30 (treinta) días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución de la Autoridad de Cuenca que se contempla en el punto anterior;

4)       La consideración y decisión dentro del plazo de 60 (sesenta) días hábiles por parte de la Autoridad de Cuenca sobre la viabilidad y, en su caso, aprobación del plan de tratamiento a que se refiere el punto anterior;

5)       La orden para las empresas cuyo plan no haya sido presentado o aprobado, luego de la resolución de la Autoridad de Cuenca que así lo establezca, de cese en el vertido, emisión y disposición de sustancias contaminantes que impacten de un modo negativo en la cuenca. El dictado de la resolución que así lo disponga no podrá exceder el plazo de 180 (ciento ochenta) días contados a partir de la presente;

6)       La adopción —por parte de la Autoridad de Cuenca— de las medidas de clausura total o parcial y/o traslado. Estará facultada para extender el plazo o proponer alguna otra medida cuando se acredite que existe imposibilidad económica de pagar los costos de tratamiento o cuando exista una situación social de gravedad;

III. El contexto metodológico del nuevo reglamento

La Autoridad de Cuenca realizó oportunamente un relevamiento de industrias que presentó ante el Juzgado Federal de Quilmes, de manera tal de integrar un universo primario de establecimientos relevados que alcanzan los 4.103 registros.

En ese contexto, el reglamento aprobado constituye una metodología para definir cuáles de esos establecimientos registrados deben ser considerados como “agentes contaminantes” en la terminología del acápite (2) del Considerando 17 de la Sentencia dictada por la Corte Suprema.

A medida que los establecimientos sean declarados como agentes contaminantes –e independientemente de su incorporación o no al registro que crea la norma–  cada uno de ellos será pasible del cumplimiento de la carga de presentar un “Plan de tratamiento” dentro del plazo de 30 días, que deberán computarse a partir de la intimación.

Sin embargo, la presentación de un Plan de tratamiento podrá ser reglada por la Administración a través de un reglamento específico de la Autoridad de Cuenca que, a la fecha no ha sido publicado. La ausencia de tal reglamento no constituye un obstáculo en sí mismo para la presentación de los denominados “Planes de Tratamiento”. Sí en cambio, deberán cumplirse por la Autoridad de Cuenca los procedimientos detallados en el reglamento que es objeto de análisis, conforme las exigencias contenidas en la sentencia de la Corte Suprema.

IV. Aspectos salientes del nuevo reglamento

1. Ambito subjetivo

De acuerdo a lo previsto por su artículo primero la determinación de agentes contaminantes se realizará sobre dos tipos de sujetos:

a)     Aquellos establecimientos emplazados en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, en función de la definición contenida en el art. 1º de la Ley 26.168, que adscribe a un concepto “jurisdiccional” de cuenca hídrica[2].

b)    Aquellos establecimientos que sin pertenecer al ámbito geográfico de la cuenca hídrica Matanza Riachuelo, han sido demandados en la causa “Mendoza” y generen alguna de las sustancias o parámetros contenidos en el Anexo I, con incidencia en el denominado “frente sur del río de la Plata”, de manera incompatible con los usos y objetivos de calidad que defina la Autoridad de Cuenca.

En este segundo caso, como puede verse, se trata de cuatro condiciones concurrentes que deben verificarse.

Sin embargo, y tomando en consideración que a la fecha no han sido definidos los usos y objetivos de calidad, resulta de aplicación la cláusula subsidiaria prevista en la parte final del primer párrafo del artículo 1º que dispone, para el caso que no hubieran sido aprobados los usos y objetivos de calidad para la Cuenca Matanza Riachuelo, la aplicación de los parámetros establecidos en la Resolución ACUMAR 1/2007 que aprueba la Tabla Consolidada de Límites Admisibles para descargas de Efluentes Líquidos.

Resulta claro que el objetivo de la regulación es evitar que los principales demandados en relación a la contaminación del Riachuelo pudieran ser excluidos del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la medida que ello lesionaría el principio de “cosa juzgada”.

c) Los establecimientos generadores de emisiones gaseosas o generadores de residuos sólidos también podrán ser sujetos pasivos de la declaración de agente contaminante, considerando lo establecido por el párrafo segundo del art. 1º del RAC.

En relación a la situación específica de AySA, corresponde remitirse al acápite siguiente.

Finalmente, para todos los casos corresponde tomar en consideración que la declaración se extiende siempre sobre una persona, física o jurídica, en su calidad de titular de un establecimiento determinado. Por lo tanto no extenderse la declaración de agente contaminante a sujeto, en forma general, sino a un establecimiento específico bajo la titularidad de un sujeto determinado.

2. Procedimiento para la declaración administrativa de “agente contaminante”

El RAC dispone en su art. 4º, primer párrafo,  que la Autoridad de Cuenca, previo a estar en condiciones de declarar como “agente contaminante” a un establecimiento determinado, deberá ejecutar “in situ” aquellos controles que correspondan “los que podrán incluir registros de caudales con toma y análisis de muestras en su caso, con cargo al sujeto inspeccionado y a los efectos de verificar la información disponible sobre cada procedimiento”.

La norma se encuentra orientada a impedir declaraciones “en abstracto”, lo cual es positivo, aun cuando corresponderá delinear con mayor claridad en la práctica cuál será el modus operandi previo a cada Informe Técnico que sea presentado ante la Comisión Interjuridiccional de Control. Por lo pronto resulta claro que:

a)     Debe existir una inspección.

b)    Esa inspección “puede” comprender toma de muestras.

c)     Podrán exigirse al establecimiento estudios complementarios

d)    Podrán considerarse estudios realizados anteriormente por otras autoridades competentes (por ejemplo, la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires) conforme lo determine la Comisión Interjurisdiccional de Control[3].

El Reglamento establece que la declaración de agente contaminante debe materializarse a través de actos administrativos de alcance particular a cargo de la Presidencia de la  Autoridad de Cuenca[4].

La aclaración no es menor, pues no se trata de un acto deliberativo a nivel del Consejo Directivo, sino de un acto a cargo del Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, investido de su calidad de Presidente de la ACUMAR. Ello no obstante, deberá pronunciarse previamente en cada caso el Consejo Directivo en base a los informes producidos por la Comisión Interjurisdiccional de Control, que es aquella encargada de supervisar los controles, inspecciones y denuncias formuladas por particulares.

No se trata, sin duda alguna, de un procedimiento ágil. Con dos instancias deliberativas y una decisoria, la declaración de agente contaminante puede demorarse meses. Por ello es deseable que se desarrolle una metodología de trabajo interjurisdiccional que sea a un mismo tiempo razonable y eficaz para identificar los agentes contaminantes dentro de plazos previsibles.

Contra la decisión del Presidente de la Autoridad de Cuenca, expedida conforme los canones vigentes de la Ley 19.549 de procedimientos administrativos, podrá interponerse el Recurso de Alzada, que será resuelto por el Jefe de Gabinete de Ministros, si bien dicho recurso no tendrá efecto suspensivo, conforme a lo previsto en el art. 2º, párrafo tercero, siempre y cuando el Poder Judicial no resuelva en sentido contrario.

Finalmente, el art. 6º del RAC dispone que los establecimientos que resulten sujetos pasivos de la declaración de agentes contaminantes deberán ser incorporados a un Registro de Agentes Contaminantes de la Cuenca Matanza Riachuelo (RACOMAR) que deberá ser actualizado mensualmente y publicado en el sitio web de la Autoridad de Cuenca.

3. Efecto de la declaración de “agente contaminante”

El RAC dispone que la declaración tendrá como “únicos efectos” el cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema en orden a la presentación de los denominados Planes de Tratamientos que deberán ser, a su turno, aprobados o rechazados por la Autoridad de Cuenca (artículo 2º, párrafo segundo).

Se trata de una aclaración especialmente significativa en atención a la “calificación” contenida por el reglamento. En efecto, la Corte Suprema refiere en la sentencia del 8/7/08 a las existencia de “agentes contaminantes” que deben ser identificados y declarados como tales por la Autoridad de Cuenca.

Sin embargo, la literatura comparada entiende por “agentes” contaminantes a las sustancias que bajo ciertas circunstancias pueden generar efectos contaminantes. Por ello que al adscribir el Máximo Tribunal una impronta “subjetiva” al agente, es importante circunscribir los efectos de dicha declaración para evitar que ella comporte algo así como un “prejuzgamiento” en sede administrativa respecto del eventual “daño” que el “agente” sea susceptible de generar en los términos del Código Civil o aun en los términos de lo previsto en la Ley General del Ambiente Nº 25.675. Esa es la razón de la aclaración contenida en el segundo párrafo del art.2º RAC que resulta de capital importancia a la hora de enervar posibles imputaciones de responsabildad o interposición de medidas cautelares basadas en una eventual “verosimilitud” que se desprendiera de la declaración de la empresa como “agente contaminante”.

4. Acerca de los “Planes de Tratamiento”

Ya señalamos que el objeto “primario” del RAC es formular una declaración en sede administrativo cuyo efecto consistirá en obligar al titular del establecimiento a presentar un “Plan de Tratamiento”, en la terminología adoptada por la Corte Suprema de Justicia en ocasión del dictado de la sentencia de fecha 8/7/2008.

El art. 5º del RAC dispone que a tal efecto existirá un régimen establecido por la Autoridad de Cuenca para instrumentar los denominados “Programas de Reconversión Industrial”, que deberán ser presentados por los sujetos pasivos de la declaración dentro del plazo de 30 días.

Sin embargo, mientras tal procedimiento administrativo no sea aprobado, la necesidad de cumplir con plazos establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Juzgado Federal de Quilmes a cargo del proceso de ejecución de sentencia, corresponderá a las empresas “hacer camino al andar” y presentar los planes dentro del plazo previsto.

V. La situación de AySA

La parte final del primer párrafo del art.1 del  RAC dispone que los criterios establecidos para la identificación de agentes contaminantes no se aplicarán a la prestataria del servicio de provisión de agua potable y colección de desagües cloacales, para quien serán de aplicación las disposiciones de la Ley 26.221, es decir, el Marco Regulatorio de tal servicio.

El intérprete desprevenido podría considerar que siendo AySA un contribuyente “mayorista” de efluentes domiciliarios y asimilables, no podría escapar a ser considerado como un agente contaminante. Y esto, en rigor, es cierto.

Si esto es así, por qué AySA parece exento de ser declarado como agente contaminante? Precisamente por su condición peculiar de “gran contribuyente”, por la sustancia gubernamental de su naturaleza y por el origen de los efluentes (nótese que AySa es, en definitiva, un transportista de efluentes generados por los particulares usuarios de servicios públicos e industrias).

Por todas estas razones, AySA es considerado un generador particular. Tan particular que se ha diseñado un Plan de Tratamiento ad hoc. Considerando su especial cualidad de transportista, las externalidades que descargan en el servicio público los usuarios domésticos y los usuarios industriales, así como las complejidades económico financieras asociadas a un remozamiento de sus instalaciones. Todo ello ha sido volcado en el diseño de un Plan Director Cloacal que no ha sido fruto de la sola elaboración del staff de la empresa, ni tampoco de la Agencia de Planificación, sino que es fruto de la interacción con la Autoridad de Cuenca que en fecha 1-7-08 suscribió con las restantes partes un Acuerdo de Convergencia, que fue finalmente ponderado por el Juez Federal de Quilmes como eje de la estrategia de obras en ocasión de su proveído de fecha 20/11/2008.

En ese contexto afirmamos que el Plan de Tratamiento de AySA es su Plan Director Cloacal homologado por la Autoridad de Cuenca y con la intervención del juez de ejecución de sentencia.

Tan importante es esta cuestión que su tratamiento se ha anticipado a las restantes declaraciones y Plan de Tratamiento, y es objeto actualmente de la gestión de un programa de financiamiento mixto integrado con fondos presupuestarios y extra-presupuestarios.

No sería por lo tanto necesario declarar a AySA como agente contaminante, en definitiva, pues la virtualidad de esta declaración consiste en la obligatoriedad de presentar un Plan de Tratamiento que, en el caso, ya ha sido presentado y se encuentra en fase de su delineación definitiva que, a su turno, deberá ser intervenida por el Juez Federal de Quilmes.

VI. Conclusiones

Con la aprobación y publicación del nuevo reglamento (RAC) la Autoridad de Cuenca cumple con lo previsto en la sentencia de la Corte Suprema (Considerando 17, apartado 3).

La Autoridad de Cuenca deberá instar los actos administrativos de alcance particular tendientes a determinar en cada caso los sujetos (personas físicas o jurídicas) titulares establecimientos susceptibles de ser declarados como agentes contaminantes. Para ello podrá basarse en estudios existentes o realizarlos ad hoc.

Una vez que el establecimiento sea declarado como agente contaminante, su titular podrá interponer el recurso de alzada o, en caso de silencio, dará inicio el plazo de 30 días previstos para la presentación del Plan de Tratamiento.

Salvo que la Autoridad de Cuenca reglamente la metodología para la presentación y aprobación de Planes de Tratamiento, las titulares de establecimientos declarados como agentes contaminantes, deberán elaborar una metodología de adecuación tendiente a asegurar los usos y objetivos de calidad.

Preventivamente, aquellos establecimientos que no han sido declarado como agentes contaminantes podrían presentar Planes de Tratamiento con el propósito de colaborar con la Administración y coadyuvar a una conducta responsable desde el punto de vista ambiental y social.

Mientras no sean aprobados los usos y objetivos de calidad para la cuenca Matanza Riachuelo, resultarán de aplicación las normas vigentes en materia de admisibilidad de descargas de efluentes a los cuerpos receptores, es decir la Resolución ACUMAR Nº 1/2007, con excepción de AySA que deberá continuar observando las normas contenidas en el Anexo B del Marco Regulatorio aprobado por Ley 26.221 en tanto se desarrolle el Plan Director Cloacal.

 

Texto del Reglamento Agente Contaminante (RAC) ;resolucion-acumar-1-2008

 
 

 

 

 

 

 

 

[1] Resolución aprobada el pasado 22/12/09.

[2] Este concepto “amplio” podría restringirse a través de un reglamento de circunscripción geográfica basado en criterios hidrológicos, que a la fecha no existe.

[3] Como puede verse, la Comisión Interjurisdiccional integrada por los representantes técnicos de la Autoridad de Cuenca, así como de cada uno de los organismos representados en su Consejo Directivo y otros organismos con competencia directa tales como la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires, cumple un rol trascendental en este procedimiento de declaración de agentes contaminantes.

[4] No resulta viable, por lo tanto, el dictado de un acto administrativo que englobe un “listado” de establecimientos.

 

 


Nota a la Resolución del Juzgado Federal de Quilmes fechada Noviembre 20, 2008

I. Antecedentes

 

En el marco de la estrategia denominada de “ponderación anticipatoria”, el Juzgado Federal de Quilmes exigió a la Autoridad de Cuenca la presentación de distintos informes relacionados al cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte Suprema en fecha 08/07/08, en este caso circunscriptos a los objetivos de saneamiento cloacal y fortalecimiento del organismo interjurisdiccional a cargo de la ejecución del Plan Integral de Saneamiento Ambiental[1].

 

En materia cloacal, la ACUMAR presentó lo actuado en el ámbito de la comisión interjurisdiccional de infraestructura y específicamente un documento de convergencia[2] entre el Plan Director Cloacal a cargo de AySA y el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, del cual se desprenden los acuerdos entre las áreas de Ambiente y Planificación, respectivamente, para ejecutar las obras relacionadas con los objetivos de saneamiento cloacal.

 

Asimismo, se celebraron sobre este mismo objetivo dos audiencias en el Juzgado Federal de Quilmes (fechadas 12 y 13 de noviembre 2008) a los efectos de precisar los compromisos asumidos por los distintos actores, entre los cuales se considera de manera determinante el financiamiento de dichas obras a través de un crédito internacional actualmente en proceso de gestión ante el Banco Mundial, como consecuencia de los cuales el Juez estableció el plazo del 6/4/09 para la presentación definitiva de los compromisos en materia de saneamiento cloacal.

 

Finalmente, y en relación con la obtención del crédito internacional antes referido, se destaca la necesidad de asegurar la estrategia de fortalecimiento institucional del organismo del cuenca “…a los fines de poder dar fiel y acabado cumplimiento con el fallo de la C.S.J.N., dar estricta conclusión al presupuesto a utilizarse y esterizar a dicha autoridad de toda posible ingerencia política indebida”.

 

II. Aspectos sustanciales

 

Enmarcado en la política judicial de tutela anticipatoria, el resolutorio conmina a la Autoridad de Cuenca a dar adecuada continuidad (que el Juzgado Federal adjetiva con la referencia a una modalidad “simultánea” e “ininterrumpida”)  a las acciones tendientes al cumplimiento del objetivo de saneamiento cloacal y en particular a las obras de :

 

a) Ampliación del Colector Margen Izquierda;

b) Desvío y Prolongación Bajo Costanero;

c) Emisario Riachuelo;

d) Planta de Tratamiento Riachuelo;

e) Estación de Bombeo Riachuelo y

f) Colector Margen Derecha.

 

El objetivo de tal emplazamiento es enunciado de manera muy precisa en los siguientes términos que transcribimos, dada su trascendencia: “… con el objeto de lograr por completo el cese del vertido de efluentes líquidos (el subrayado nos pertenece) industriales, peligrosos o especiales, residuos cloacales y domiciliarios, emisiones contaminantes y/o sustancias de toda índole, que contaminen de cualquier forma el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, como así también que resulten útiles para la preservación de la calidad del agua de la misma”.

 

La cuestión no es menor, dada la significación presupuestaria y estratégica en cuanto a las consecuencias previstas de las obras sobre la cuenca Matanza Riachuelo[3]. Si bien es menester notar que en todo caso la metodología seguida oportunamente tanto por la Corte Suprema de Justicia como por el Juzgado de ejecución de sentencia, ha sido re-expresar, de manera asertiva y precisa, con plazos bien establecidos, los objetivos de política pública que en su momento comprometiera la misma Administración, todo lo cual conformó, en el caso, el denominado objeto de saneamiento cloacal, no es menos cierto que dichos compromisos son ahora contenidos positivos de una sentencia condenatoria en cabeza del Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, más allá de las responsabilidad ejecutorias, en sede administrativa, de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.

 

Ahora bien, es dable conjeturar que, para el caso de variar todas o alguna de las circunstancias que hubieran dado base a la estructuración de la política pública definida por el Poder Ejecutivo (a través de la fórmula pluri-subjetiva que sustenta ACUMAR), pues entonces correspondería al organismo de cuenca acreditar justificadamente ante el Juzgado de ejecución de sentencia la circunstancia sobreviniente, la imposibilidad –por ejemplo, en caso de limitación presupuestaria–  o inconveniencia –por ejemplo, en caso de mejor alternativa tecnológica–  de mantener el curso trazado originalmente y, fundamentalmente, la descripción precisa del nuevo objetivo con su adecuado respaldo técnico, presupuestario y operativo, todo lo cual deberá ser ponderado por el juzgador, luego de dar intervención a las restantes partes del proceso de ejecución de sentencia.

 

III. Aspectos procesales

 

Es interesante destacar la visión finalista del instituto de la multa procesal instituida por la Corte Suprema en su resolución del 8/7/08, respecto de la cual la resolución comentada  imprime una visión, a la vez despersonalizada y ampliada. En efecto, señala el resolutorio que la eventual multa “…podrá ser aplicada sobre la autoridad obligada y los Estados que la conforman (el destacado nos pertenece), en cualquier etapa de este proceso y con los alcances esbozados en el Considerando 21 último párrafo del fallo a ejecutarse”.

 

De ello se desprende, en primer término,  la aplicación de la multa sobre la Autoridad antes que sobre la Presidencia de la misma, lo cual es acorde con la finalidad del instituto que es instar a que el organismo de cuenca en su conjunto adopte las decisiones necesarias para cumplir con la sentencia. Y en segundo término, que la multa puede recaer sobre los distintos Estados –y otra vez, no sobre los representantes de los Estados ante la Autoridad de Cuenca—en la medida que sus decisiones resulten contrarias al cumplimiento circunstanciado de las obligaciones establecidas en la sentencia.   La terminología “Estados” estaría, a nuestro entender, delimitando el conjunto formado por el Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y excluyendo a los municipios de al cuenca, en concordancia con lo resuelto por la Corte Suprema en ocasión del dictado de la sentencia del 8/7/08.

 

En todo caso, la relectura del sujeto pasivo de la eventual aplicación de multas constituye a nuestro entender una saludable contribución del Juzgado Federal en aras de interpretar prudentemente el verdadero espíritu del astreinte en tanto “conminación al cumplimiento” antes que “expiación” de una pena.

 

Finalmente, también corresponde notar el emplazamiento eventual de responsabilidad extensiva, formulado en el resolutorio, en materia tanto civil como penal, a todos los funcionarios de la Administración Pública –en todos sus niveles se entiende– que intervengan, como así también a la empresa Aguas y Saneamientos Argentinas S.A. (AySA) y sus directivos. Cabe aquí la observación en cuanto a que el sujeto pasivo de tal hipotética responsabilidad comprendería a los municipios, en tanto que comprendidos dentro del género “Administración”.

 

IV. Otros comentarios de interés

 

Resulta importante destacar la toma de posición del Juzgado Federal en cuanto a que las obras cloacales deben ejecutarse con el propósito de lograr “…por completo el cese de vertido de sustancias de cualquier tipo, que contamine el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, preservando la calidad del agua de esa cuenca, como así también la del Río de la Plata”.

 

Se trata de una obligación de medio, no de resultado, signada por el principio de progresividad previsto en la Ley General del Ambiente[4], pero que en la visión del Juzgador debe encaminarse inexorablemente hacia la supresión de todos los vertidos, que sean desde luego puntuales y adecuadamente identificados.

 

Cabe recordar, sin embargo, lo oportunamente establecido por la Corte Suprema en su resolución del 8/7/08 en cuanto a la necesidad de ordenar el cese de vertidos de aquellas actividades contaminantes (Considerando 17º, punto III, apartado 5), en concordancia con lo oportunamente solicitado tanto por los demandantes como por el Defensor del Pueblo de la Nación.

 


[1] El Resumen Ejecutivo del Plan Integral fue aprobado por Resolución ACUMAR Nº8/2007.

 

[2] Documento de Convergencia suscripto entre la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, la Agencia de Planificación (APLA), ACUMAR y AySA en fecha 1-7-08.

[3] Es importante tener en mente que la cuenca Matanza Riachuelo comprende un territorio de 2.200 kilómetros cuadrados, a lo largo de los cuales discurre un curso de agua principal que comprende 64 km de extensión que atraviesa 14 Municipios de la Provincia de Buenos Aires y buena parte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

[4] Ley nacional 25.675, art. 4º.