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ACCION Y REACCION – PARTE II. La resolución del 22/5/09 y la presentación ACUMAR del 8/6/09

I. Antecedentes

Preocupado por el transcurso del tiempo, el advenimiento de circunstancias electorales de público conocimiento y la gravedad de los desafíos que día a día se tornan más patentes y patéticos como los recientes episodios registrados en el predio de ACUBA (Lanús), el Juzgado Federal de Quilmes llama a la Autoridad de Cuenca “a ordenarse”, lo que sugiere una visión judicial no del todo “satisfecha” respecto al proceso de saneamiento pero, al mismo tiempo, constructiva.

A continuación comentamos sucintamente la resolución que pareciera marcar un punto de inflexión en la política judicial vinculada a la causa “Mendoza”, aun cuando la exigüidad de los plazos que establece pareciera sesgar el emplazamiento más hacia una modificación actitudinal que hacia un resultado puntual.

La presentación realizada por la Autoridad de Cuenca de fecha 8/6/2009 y a cuyo texto hemos accedido a través del sitio web de la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirma este sesgo “simbólico” orientado a confirmar un rumbo de fortalecimiento signado por instrumentos y acuerdos en curso de aprobación.

II. Aspectos sustanciales

a) Fortalecimiento institucional

El resolutorio CUARTO ordena a ACUMAR la presentación con fecha 08 de junio de 2009, de un “…informe que contenga las decisiones a las que hubiera llegado a través de su Consejo Directivo, a los fines del funcionamiento autónomo y efectivo de esa autoridad, conforme lo descripto en los Considerandos 11° y 12° de la presente resolución, debiéndose acompañar al efecto las actas y/o documentos respectivos, con los requisitos necesarios para su publicación y puesta en funcionamiento en forma inmediata”.

“Para ello…” –continúa la parte dispositiva–, “…las decisiones adoptadas deberán asegurar la existencia de ACUMAR como la única autoridad de aplicación y con competencia ambiental exclusiva y excluyente sobre la cuenca hídrica en cuestión, la existencia de un procedimiento único que abarque la actuación de la misma, la competencia exclusiva y excluyente de este Juzgado Federal de Primera Instancia en la revisión judicial de la actuación de esa autoridad”.

El Juzgado Federal de Quilmes viene de esta manera a funcionar como “caja de resonancia” de los distintos cuestionamientos planteados en ocasión de la reunión del Consejo Directivo que parecerían albergar dudas –en el mejor de los casos—respecto de las facultades de la ACUMAR para ejercer cabalmente su rol de autoridad. En tal sentido, el considerando SEGUNDO conceptualiza a la autoridad de cuenca como “ente interjurisdiccional autónomo y autárquico, que posee competencia y facultades superiores a la de los estados que la conforman” basando su conformidad al principio de legalidad  en una “…ley-convenio…”cuya misma adhesión por ley al derecho provincial como expresión de derecho intrafederal, importa su prevalencia sobre “…por sobre todas las leyes locales…” , allanándose una vez más dentro y fuera de la causa “Mendoza” lo atinente a la constitucionalidad de la creación institucional para la gestión integrada de cuencas hídricas.

Es de notar en todo caso, la argumentación judicial respecto de la razonabilidad de tal construcción institucional, cimentada al entender del Juzgador –y con debida cita del debate parlamentario– tanto en la dispersión que caracteriza a la legislación ambiental de la cuenca, como en la subsidiariedad que exige de una Autoridad superior el apoyo y contribución al desarrollo de las finalidades propias de los estamentos locales.

En síntesis, tanto la legalidad como la razonabilidad de la norma en su contenido institucional han sido favorecidas en esta instancia con la fuerza de la cosa juzgada, y reiterada una vez más la doctrina según la cual debe tomarse el fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia en fecha 8/7/2008 como “fuente legal, de incumbencia directa para la interpretación y aplicación de la Ley 26.168”.

b) Continuación de inspecciones y el objetivo del cese de vertidos

El resolutorio CUARTO ordena a la ACUMAR que “…continúe con las inspecciones de las empresas existentes en la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, y la adopción de todas las medidas necesarias que permitan comprobar fehacientemente que se haya cesado por completo el vertido de efluentes líquidos industriales, residuos peligrosos o especiales, emisiones contaminantes y/o sustancias de toda índole, que contaminen de cualquier forma el medio ambiente de la cuenca, por parte de los establecimientos allí existentes” manteniendo la exigencia de presentación de informes de avance quincenales, conforme lo ordenado en el punto III del resolutorio de fecha 22-10-08.

Si bien la cuestión no fue objeto de presentación expresa en el responde de la ACUMAR fecha 8/6/2009, pareciera que la cuestión del cese completo de vertidos puntuales (domésticos e industriales) seguirá siendo una asignatura pendiente de tratamiento hasta el momento en que se haya estructurado un plan de acción consistente, desde los usos y objetivos de calidad, hasta las efectivas posibilidades de los establecimientos radicados en la cuenca. Dicha estrategia requiere de arquitecturas de acuerdo complejas que deben basarse en un conocimiento preciso y sólido de la realidad.

c) Recomendación de pacto interjurisdiccional

El resolutorio SEXTO “recomienda” al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que “analicen” la necesidad de ajustar los mecanismos legales para la creación de un pacto interjurisdiccional que unifique y prevea las sanciones que deberá aplicar la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), con el objeto de dar cumplimiento al fallo en ejecución, y lograr así el efectivo saneamiento y protección del todo el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo.

 Dicha resolución no importa  a nuestro criterio contradicción con lo expresado en el Resolutorio CUARTO, antes bien marcar un camino de futuro en el cual no es posible avanzar sin poderes sancionatorios y con un incidencia cierta en los procedimientos aprobatorios de las instancias locales.

La presentación realizada por ACUMAR en fecha 8/6/09 confirma el inicio del proceso de consultas internas con las áreas competentes de cada jurisdicción tendientes a concretar tales acuerdos interjurisdiccionales.

III. Aspectos procesales

Como es de rigor, el resolutorio QUINTO conmina a la ACUMAR para cumplir con todo lo ordenado, bajo apercibimiento de aplicarse las multas diarias previstas, aclarando que esa sanción podrá ser aplicada en cualquier etapa del proceso. Ello y sin perjuicio de la responsabilidad concurrente que primariamente le corresponden al Estado Nacional, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires -conforme lo expresado en el Considerando 16 del citado fallo- y la responsabilidad civil y penal que le correspondiere a los funcionarios intervinientes.

La recurrencia de este apercibimiento y la naturaleza de los emplazamientos que cada vez con mayor precisión formula el Juzgado Federal parece sugerir la oportunidad de considerar la mecánica que podría adoptar la Autoridad de Cuenca o, eventualmente, las autoridades de cada uno de las jurisdicciones para hacer frente a las sanciones que pudieran imponerse.

IV. Otros comentarios de interés

Así como la resolución comentada está cargada de mensajes hacia la Autoridad de Cuenca que fueron oportunamente debatidos con motivo de la reunión de su Consejo Directivo realizada el pasado 29 de Mayo, de la misma manera puede decirse que la la presentación realizada por la ACMAR en fecha 8/6/09 también tiene una fuerte carga de mensajes y anuncios, entre los cuales cabe destacar:

  • Una nueva organización administrativa para la ACUMAR plasmada en un nuevo reglamento de organización interna;
  • Diseño del procedimiento administrativo específico para los funcionarios afectados a la inspección de establecimientos.
  • Conformación de equipos capacitados para las inspecciones y revisiones administrativas
  • Soporte técnico externo para aplicar a los procedimientos de reconversión industrial
  • Nuevas sedes para la ACUMAR con un criterio de descentralización operativa;
  • Capacidad presupuestaria de corto, mediano y largo plazo
  • Modificación de la categoría de “agentes contaminantes” por la de “establecimientos sujetos a reconversión industrial”.

De esta manera, comienza a perfilarse un promisorio diálogo intrapoderes estructurado en torno a la decisión de la máxima instancia judicial de la República. Definitivamente, un caso paradigmático.

Alejandro Rossi, 8/6/2009.

Texto de la resolución comentada. Fuente: Centro de Información de la Corte Suprema de Justicia.

Juzgado Federal 22-5-09

Riachuelo, autoridad y gobierno.

Por estos días se vuelve hablar del derrotero del Riachuelo, una vez más y van…. Con razón, resulta muy difícil percibir los cambios. ¿Por qué es tan difícil, siendo políticamente redituable sin duda alguna y existiendo tantos fondos disponibles de origen presupuestario como de créditos internacionales?

Nadie cuestiona la trascendencia de la acción interpuesta por vecinos y organizaciones no gubernamentales en 2006, las sentencias de 2006 y 2008 dictadas por la Corte Suprema, ni tampoco, aun a fuerza de reacción, la creación de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, pero todo ello no alcanza para modificar la realidad, es decir, la contaminación del Riachuelo que es la única variable de decisión política que la sociedad civil, hoy, reconoce.

Más allá de la complejidad de cada tema, las cuestiones en juego no son tantas. Obras de infraestructura, control de la contaminación y reconversión de industrias, gestión ordenada de residuos, monitoreo y asistencia de la salud pública de grupos vulnerables y una mejora significativa de la planificación territorial, no mucho más.

Claro que la articulación de esos factores debe ser consistente en extremo, y para ello la descentralización de funciones es un obstáculo, especialmente en la etapa de puesta en marcha. Por eso la Corte exigió una verdadera Autoridad, el Poder Ejecutivo la diseñó, el Poder Legislativo la convalidó y finalmente el Juzgado Federal de Quilmes a cargo de la ejecución de sentencia la avaló. Y hasta el Banco Mundial reconoció en esa autoridad una garantía de éxito del programa de saneamiento que está a punto de financiar parcialmente en más de 800 millones de dólares.

Sin una acción centralizada el programa de saneamiento no puede avanzar. Con una Autoridad de Cuenca débil para inspeccionar, para clausurar, para imponer programas de reconversión, para dialogar con los sectores productivos, pero también con la sociedad civil, para dictaminar respecto de lo que estima técnica y presupuestariamente viable, y lo que no, el Plan Integral será una entelequia librada a un permanente test de mercado que, naturalmente en función del tiempo transcurrido, será considerado insatisfactorio.

Desde la creación de la Autoridad de Cuenca en 2007 se avanzó en materia de organización administrativa y también se ha integrado recientemente la regulación de segunda generación, que hasta el momento comprende estándares de volcamiento, reglamentos para la participación pública, protocolos de inspección de empresas, procedimiento para declarar agentes contaminantes y procesos de reconversión. También se vienen ejecutando acciones de limpieza y monitoreos puntuales. Pero falta mucho más.

El desafío está en la realidad que constituye el Riachuelo. En modificarla. En gobernarla más allá de plazos judiciales o electorales. Es un cometido que trasciende uno o más gobiernos, de la misma manera que 140 años de contaminación atravesaron todas las etapas y banderías. El conurbano que atraviesan los 2.200 kilómetros de la cuenca es un espacio eminentemente político con fuertes caudales electorales. Pero la gestión del programa debe estructurarse, impulsarse y ejecutarse técnicamente, a partir de los acuerdos políticos con la Nación, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma y los 14 Municipios que fueron suscriptos en Agosto de 2006.

De allí la trascendencia de advertir que el mandato de la Corte a través de las sentencias dictadas, y también de las que aun están por dictarse en relación a los particulares, sólo podrá cumplirse a través de un ente ejecutor de naturaleza técnica con fuertes avales políticos y con una permanente rendición de cuentas ante las instancias de control.

Puede pensarse, quizás,  que en tiempo de crisis, el programa debería ser suavizado. Por el contrario, la corriente internacional indica que es el momento para asegurar el fondeo de las acciones estructurales y consolidar en tiempos de difíciles un programa que más adelante podrá ser administrado naturalmente. Para ello debe imprimirse a los objetivos un marcado realismo, y en todo lo atinente a la regulación de empresas debe abrirse un diálogo enriquecedor en materia de mejores tecnologías disponibles y recursos, antes que polarizarse un debate ideológico.

Una vez más aparecen los antecedentes de programas exitosos en el Tennesse de Estados Unidos, en el Thames de Reino Unido, en Lerma Chapala de México, el Sena de Francia, el Tieté de Brasil,  el Manzanares de España, el Mekong de China y la lista sigue con países que han superado los casos puntuales y tienen gestiones hídricas exitosas como los Países Bajos. Todos ellos comparten una columna vertebral sólida a través de organismos avalados políticamente y conducidos por un fuerte y calificado staff técnico, capacitado para llevar adelante los cambios necesarios a lo largo de las décadas por venir.

Alejandro Rossi