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ACCION Y REACCION – PARTE II. La resolución del 22/5/09 y la presentación ACUMAR del 8/6/09

I. Antecedentes

Preocupado por el transcurso del tiempo, el advenimiento de circunstancias electorales de público conocimiento y la gravedad de los desafíos que día a día se tornan más patentes y patéticos como los recientes episodios registrados en el predio de ACUBA (Lanús), el Juzgado Federal de Quilmes llama a la Autoridad de Cuenca “a ordenarse”, lo que sugiere una visión judicial no del todo “satisfecha” respecto al proceso de saneamiento pero, al mismo tiempo, constructiva.

A continuación comentamos sucintamente la resolución que pareciera marcar un punto de inflexión en la política judicial vinculada a la causa “Mendoza”, aun cuando la exigüidad de los plazos que establece pareciera sesgar el emplazamiento más hacia una modificación actitudinal que hacia un resultado puntual.

La presentación realizada por la Autoridad de Cuenca de fecha 8/6/2009 y a cuyo texto hemos accedido a través del sitio web de la Corte Suprema de Justicia de la Nación confirma este sesgo “simbólico” orientado a confirmar un rumbo de fortalecimiento signado por instrumentos y acuerdos en curso de aprobación.

II. Aspectos sustanciales

a) Fortalecimiento institucional

El resolutorio CUARTO ordena a ACUMAR la presentación con fecha 08 de junio de 2009, de un “…informe que contenga las decisiones a las que hubiera llegado a través de su Consejo Directivo, a los fines del funcionamiento autónomo y efectivo de esa autoridad, conforme lo descripto en los Considerandos 11° y 12° de la presente resolución, debiéndose acompañar al efecto las actas y/o documentos respectivos, con los requisitos necesarios para su publicación y puesta en funcionamiento en forma inmediata”.

“Para ello…” –continúa la parte dispositiva–, “…las decisiones adoptadas deberán asegurar la existencia de ACUMAR como la única autoridad de aplicación y con competencia ambiental exclusiva y excluyente sobre la cuenca hídrica en cuestión, la existencia de un procedimiento único que abarque la actuación de la misma, la competencia exclusiva y excluyente de este Juzgado Federal de Primera Instancia en la revisión judicial de la actuación de esa autoridad”.

El Juzgado Federal de Quilmes viene de esta manera a funcionar como “caja de resonancia” de los distintos cuestionamientos planteados en ocasión de la reunión del Consejo Directivo que parecerían albergar dudas –en el mejor de los casos—respecto de las facultades de la ACUMAR para ejercer cabalmente su rol de autoridad. En tal sentido, el considerando SEGUNDO conceptualiza a la autoridad de cuenca como “ente interjurisdiccional autónomo y autárquico, que posee competencia y facultades superiores a la de los estados que la conforman” basando su conformidad al principio de legalidad  en una “…ley-convenio…”cuya misma adhesión por ley al derecho provincial como expresión de derecho intrafederal, importa su prevalencia sobre “…por sobre todas las leyes locales…” , allanándose una vez más dentro y fuera de la causa “Mendoza” lo atinente a la constitucionalidad de la creación institucional para la gestión integrada de cuencas hídricas.

Es de notar en todo caso, la argumentación judicial respecto de la razonabilidad de tal construcción institucional, cimentada al entender del Juzgador –y con debida cita del debate parlamentario– tanto en la dispersión que caracteriza a la legislación ambiental de la cuenca, como en la subsidiariedad que exige de una Autoridad superior el apoyo y contribución al desarrollo de las finalidades propias de los estamentos locales.

En síntesis, tanto la legalidad como la razonabilidad de la norma en su contenido institucional han sido favorecidas en esta instancia con la fuerza de la cosa juzgada, y reiterada una vez más la doctrina según la cual debe tomarse el fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia en fecha 8/7/2008 como “fuente legal, de incumbencia directa para la interpretación y aplicación de la Ley 26.168”.

b) Continuación de inspecciones y el objetivo del cese de vertidos

El resolutorio CUARTO ordena a la ACUMAR que “…continúe con las inspecciones de las empresas existentes en la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, y la adopción de todas las medidas necesarias que permitan comprobar fehacientemente que se haya cesado por completo el vertido de efluentes líquidos industriales, residuos peligrosos o especiales, emisiones contaminantes y/o sustancias de toda índole, que contaminen de cualquier forma el medio ambiente de la cuenca, por parte de los establecimientos allí existentes” manteniendo la exigencia de presentación de informes de avance quincenales, conforme lo ordenado en el punto III del resolutorio de fecha 22-10-08.

Si bien la cuestión no fue objeto de presentación expresa en el responde de la ACUMAR fecha 8/6/2009, pareciera que la cuestión del cese completo de vertidos puntuales (domésticos e industriales) seguirá siendo una asignatura pendiente de tratamiento hasta el momento en que se haya estructurado un plan de acción consistente, desde los usos y objetivos de calidad, hasta las efectivas posibilidades de los establecimientos radicados en la cuenca. Dicha estrategia requiere de arquitecturas de acuerdo complejas que deben basarse en un conocimiento preciso y sólido de la realidad.

c) Recomendación de pacto interjurisdiccional

El resolutorio SEXTO “recomienda” al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que “analicen” la necesidad de ajustar los mecanismos legales para la creación de un pacto interjurisdiccional que unifique y prevea las sanciones que deberá aplicar la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), con el objeto de dar cumplimiento al fallo en ejecución, y lograr así el efectivo saneamiento y protección del todo el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo.

 Dicha resolución no importa  a nuestro criterio contradicción con lo expresado en el Resolutorio CUARTO, antes bien marcar un camino de futuro en el cual no es posible avanzar sin poderes sancionatorios y con un incidencia cierta en los procedimientos aprobatorios de las instancias locales.

La presentación realizada por ACUMAR en fecha 8/6/09 confirma el inicio del proceso de consultas internas con las áreas competentes de cada jurisdicción tendientes a concretar tales acuerdos interjurisdiccionales.

III. Aspectos procesales

Como es de rigor, el resolutorio QUINTO conmina a la ACUMAR para cumplir con todo lo ordenado, bajo apercibimiento de aplicarse las multas diarias previstas, aclarando que esa sanción podrá ser aplicada en cualquier etapa del proceso. Ello y sin perjuicio de la responsabilidad concurrente que primariamente le corresponden al Estado Nacional, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires -conforme lo expresado en el Considerando 16 del citado fallo- y la responsabilidad civil y penal que le correspondiere a los funcionarios intervinientes.

La recurrencia de este apercibimiento y la naturaleza de los emplazamientos que cada vez con mayor precisión formula el Juzgado Federal parece sugerir la oportunidad de considerar la mecánica que podría adoptar la Autoridad de Cuenca o, eventualmente, las autoridades de cada uno de las jurisdicciones para hacer frente a las sanciones que pudieran imponerse.

IV. Otros comentarios de interés

Así como la resolución comentada está cargada de mensajes hacia la Autoridad de Cuenca que fueron oportunamente debatidos con motivo de la reunión de su Consejo Directivo realizada el pasado 29 de Mayo, de la misma manera puede decirse que la la presentación realizada por la ACMAR en fecha 8/6/09 también tiene una fuerte carga de mensajes y anuncios, entre los cuales cabe destacar:

  • Una nueva organización administrativa para la ACUMAR plasmada en un nuevo reglamento de organización interna;
  • Diseño del procedimiento administrativo específico para los funcionarios afectados a la inspección de establecimientos.
  • Conformación de equipos capacitados para las inspecciones y revisiones administrativas
  • Soporte técnico externo para aplicar a los procedimientos de reconversión industrial
  • Nuevas sedes para la ACUMAR con un criterio de descentralización operativa;
  • Capacidad presupuestaria de corto, mediano y largo plazo
  • Modificación de la categoría de “agentes contaminantes” por la de “establecimientos sujetos a reconversión industrial”.

De esta manera, comienza a perfilarse un promisorio diálogo intrapoderes estructurado en torno a la decisión de la máxima instancia judicial de la República. Definitivamente, un caso paradigmático.

Alejandro Rossi, 8/6/2009.

Texto de la resolución comentada. Fuente: Centro de Información de la Corte Suprema de Justicia.

Juzgado Federal 22-5-09

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AySA no es agente contaminante

 

El Juzgado Federal de Quilmes resolvió que la empresa prestadora del servicio de agua y cloaca en buena parte de la cuenca Matanza Riachuelo no debe sujetarse al procedimiento aprobado por la Resolución ACUMAR Nº1/2008 para la determinación de agentes contaminantes.

 

A través de la resolución fechada 25 de Marzo del corriente, se resolvió que “no corresponde su inclusión como agente contaminante conforme tener la misma un marco regulatorio propio a través de la Ley 26.221 (arts. 199 a 122) y que someterla al control de la resolución en estudio generaría un doble control –y por ende un dispendio jurisdiccional innecesario–, sin perjuicio de que la Autoridad de Cuenca y/o el Sr. Defensor del Pueblo de la Nación realicen sobre la empresa de mención un control necesario para dar fielmente cumplimiento a la manda judicial”[1].

 

La misma resolución, asimismo, obliga a la Autoridad de Cuenca a aprobar “la resolución mencionada en el artículo 1 del reglamento citado (Agente Contaminante) respecto al Reglamento de usos y objetivos de calidad de cuerpos de agua de la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo y frente del Río de la Plata dentro del plazo establecido en el cronograma presentado a fojas 1191/1192; con todos los requisitos necesarios para que pueda ser puesto en funcionamiento en forma urgente”[2].

 

La resolución pendiente resulta de vital importancia para definir cuál será, en definitiva, el plan de obras seleccionado y adecuado para lograr una recuperación de la cuenca Matanza Riachuelo. En efecto, mientras no sean definidos los usos y objetivos de calidad para la cuenca hídrica y el denominado “frente sur” del Río de la Plata, resulta imposible establecer el grado de adecuación de las obras y programas de reconversión con la estrategia de recuperación que es objeto de la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia.

 

Ello así, mientras no exista tal resolución que establezca los usos y objetivos de calidad  (que en el área de influencia había definido históricamente la Resolución Nº634/98 dictada por la entonces Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano) se aplicarán las viejas normas  que definen concentraciones permisibles y que hasta la fecha han demostrado ser ineficaces para mejorar la situación de contaminación de la cuenca Matanza Riachuelo[3].

 

Un escenario ligeramente diferente se verifica en materia de Planes de Reconversión Industrial (PRI), reglamento que a la fecha  no  ha sido publicado por la Autoridad de Cuenca, pero que tal como hemos comentado en notas anteriores[4] no resulta indispensable en los términos del artículo 1 de la Resolución ACUMAR 1/2008 para que corran los plazos previstos a partir de la declaración de un establecimiento como “agente contaminante”.

 

Finalmente, cabe observar que mientras se termina de desarrollar el escenario regulatorio de segunda generación, se encuentran vigentes las normas establecidas por la Resolución ACUMAR Nº1/2007 que establecen las normas consolidadas en materia de concentraciones permisibles de vertidos de efluentes para todo el ámbito de la Cuenca Matanza Riachuelo[5].

 

 

 

 


[1] Considerando 26º, parte final.

 

[2] Resolutorio II, párrafo segundo.

[3] Cfr. nuestro artículo: “Régimen de control de la contaminación hídrica en la ciudad de Buenos y el conurbano bonaerense”, en Jurisprudencia Argentina, Suplemento de derecho Ambiental, Número especial,  (segunda parte) número 6121, 23 de diciembre de 1998, pp 29-39

 

[4] Ver nuestra entrada “Acción y reacción, saludable tensión: la Autoridad de Cuenca aprueba el Reglamento para la identificación de agentes contaminantes” en este blog.

 

[5] ROSSI, Alejandro: “Unificación de parámetros para el control de efluentes líquidos”, Revista Hydria, 2007, p.17 y ss.

Nota a la Resolución del Juzgado Federal de Quilmes fechada Noviembre 20, 2008

I. Antecedentes

 

En el marco de la estrategia denominada de “ponderación anticipatoria”, el Juzgado Federal de Quilmes exigió a la Autoridad de Cuenca la presentación de distintos informes relacionados al cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte Suprema en fecha 08/07/08, en este caso circunscriptos a los objetivos de saneamiento cloacal y fortalecimiento del organismo interjurisdiccional a cargo de la ejecución del Plan Integral de Saneamiento Ambiental[1].

 

En materia cloacal, la ACUMAR presentó lo actuado en el ámbito de la comisión interjurisdiccional de infraestructura y específicamente un documento de convergencia[2] entre el Plan Director Cloacal a cargo de AySA y el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, del cual se desprenden los acuerdos entre las áreas de Ambiente y Planificación, respectivamente, para ejecutar las obras relacionadas con los objetivos de saneamiento cloacal.

 

Asimismo, se celebraron sobre este mismo objetivo dos audiencias en el Juzgado Federal de Quilmes (fechadas 12 y 13 de noviembre 2008) a los efectos de precisar los compromisos asumidos por los distintos actores, entre los cuales se considera de manera determinante el financiamiento de dichas obras a través de un crédito internacional actualmente en proceso de gestión ante el Banco Mundial, como consecuencia de los cuales el Juez estableció el plazo del 6/4/09 para la presentación definitiva de los compromisos en materia de saneamiento cloacal.

 

Finalmente, y en relación con la obtención del crédito internacional antes referido, se destaca la necesidad de asegurar la estrategia de fortalecimiento institucional del organismo del cuenca “…a los fines de poder dar fiel y acabado cumplimiento con el fallo de la C.S.J.N., dar estricta conclusión al presupuesto a utilizarse y esterizar a dicha autoridad de toda posible ingerencia política indebida”.

 

II. Aspectos sustanciales

 

Enmarcado en la política judicial de tutela anticipatoria, el resolutorio conmina a la Autoridad de Cuenca a dar adecuada continuidad (que el Juzgado Federal adjetiva con la referencia a una modalidad “simultánea” e “ininterrumpida”)  a las acciones tendientes al cumplimiento del objetivo de saneamiento cloacal y en particular a las obras de :

 

a) Ampliación del Colector Margen Izquierda;

b) Desvío y Prolongación Bajo Costanero;

c) Emisario Riachuelo;

d) Planta de Tratamiento Riachuelo;

e) Estación de Bombeo Riachuelo y

f) Colector Margen Derecha.

 

El objetivo de tal emplazamiento es enunciado de manera muy precisa en los siguientes términos que transcribimos, dada su trascendencia: “… con el objeto de lograr por completo el cese del vertido de efluentes líquidos (el subrayado nos pertenece) industriales, peligrosos o especiales, residuos cloacales y domiciliarios, emisiones contaminantes y/o sustancias de toda índole, que contaminen de cualquier forma el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, como así también que resulten útiles para la preservación de la calidad del agua de la misma”.

 

La cuestión no es menor, dada la significación presupuestaria y estratégica en cuanto a las consecuencias previstas de las obras sobre la cuenca Matanza Riachuelo[3]. Si bien es menester notar que en todo caso la metodología seguida oportunamente tanto por la Corte Suprema de Justicia como por el Juzgado de ejecución de sentencia, ha sido re-expresar, de manera asertiva y precisa, con plazos bien establecidos, los objetivos de política pública que en su momento comprometiera la misma Administración, todo lo cual conformó, en el caso, el denominado objeto de saneamiento cloacal, no es menos cierto que dichos compromisos son ahora contenidos positivos de una sentencia condenatoria en cabeza del Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, más allá de las responsabilidad ejecutorias, en sede administrativa, de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.

 

Ahora bien, es dable conjeturar que, para el caso de variar todas o alguna de las circunstancias que hubieran dado base a la estructuración de la política pública definida por el Poder Ejecutivo (a través de la fórmula pluri-subjetiva que sustenta ACUMAR), pues entonces correspondería al organismo de cuenca acreditar justificadamente ante el Juzgado de ejecución de sentencia la circunstancia sobreviniente, la imposibilidad –por ejemplo, en caso de limitación presupuestaria–  o inconveniencia –por ejemplo, en caso de mejor alternativa tecnológica–  de mantener el curso trazado originalmente y, fundamentalmente, la descripción precisa del nuevo objetivo con su adecuado respaldo técnico, presupuestario y operativo, todo lo cual deberá ser ponderado por el juzgador, luego de dar intervención a las restantes partes del proceso de ejecución de sentencia.

 

III. Aspectos procesales

 

Es interesante destacar la visión finalista del instituto de la multa procesal instituida por la Corte Suprema en su resolución del 8/7/08, respecto de la cual la resolución comentada  imprime una visión, a la vez despersonalizada y ampliada. En efecto, señala el resolutorio que la eventual multa “…podrá ser aplicada sobre la autoridad obligada y los Estados que la conforman (el destacado nos pertenece), en cualquier etapa de este proceso y con los alcances esbozados en el Considerando 21 último párrafo del fallo a ejecutarse”.

 

De ello se desprende, en primer término,  la aplicación de la multa sobre la Autoridad antes que sobre la Presidencia de la misma, lo cual es acorde con la finalidad del instituto que es instar a que el organismo de cuenca en su conjunto adopte las decisiones necesarias para cumplir con la sentencia. Y en segundo término, que la multa puede recaer sobre los distintos Estados –y otra vez, no sobre los representantes de los Estados ante la Autoridad de Cuenca—en la medida que sus decisiones resulten contrarias al cumplimiento circunstanciado de las obligaciones establecidas en la sentencia.   La terminología “Estados” estaría, a nuestro entender, delimitando el conjunto formado por el Estado Nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y excluyendo a los municipios de al cuenca, en concordancia con lo resuelto por la Corte Suprema en ocasión del dictado de la sentencia del 8/7/08.

 

En todo caso, la relectura del sujeto pasivo de la eventual aplicación de multas constituye a nuestro entender una saludable contribución del Juzgado Federal en aras de interpretar prudentemente el verdadero espíritu del astreinte en tanto “conminación al cumplimiento” antes que “expiación” de una pena.

 

Finalmente, también corresponde notar el emplazamiento eventual de responsabilidad extensiva, formulado en el resolutorio, en materia tanto civil como penal, a todos los funcionarios de la Administración Pública –en todos sus niveles se entiende– que intervengan, como así también a la empresa Aguas y Saneamientos Argentinas S.A. (AySA) y sus directivos. Cabe aquí la observación en cuanto a que el sujeto pasivo de tal hipotética responsabilidad comprendería a los municipios, en tanto que comprendidos dentro del género “Administración”.

 

IV. Otros comentarios de interés

 

Resulta importante destacar la toma de posición del Juzgado Federal en cuanto a que las obras cloacales deben ejecutarse con el propósito de lograr “…por completo el cese de vertido de sustancias de cualquier tipo, que contamine el medio ambiente de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, preservando la calidad del agua de esa cuenca, como así también la del Río de la Plata”.

 

Se trata de una obligación de medio, no de resultado, signada por el principio de progresividad previsto en la Ley General del Ambiente[4], pero que en la visión del Juzgador debe encaminarse inexorablemente hacia la supresión de todos los vertidos, que sean desde luego puntuales y adecuadamente identificados.

 

Cabe recordar, sin embargo, lo oportunamente establecido por la Corte Suprema en su resolución del 8/7/08 en cuanto a la necesidad de ordenar el cese de vertidos de aquellas actividades contaminantes (Considerando 17º, punto III, apartado 5), en concordancia con lo oportunamente solicitado tanto por los demandantes como por el Defensor del Pueblo de la Nación.

 


[1] El Resumen Ejecutivo del Plan Integral fue aprobado por Resolución ACUMAR Nº8/2007.

 

[2] Documento de Convergencia suscripto entre la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, la Agencia de Planificación (APLA), ACUMAR y AySA en fecha 1-7-08.

[3] Es importante tener en mente que la cuenca Matanza Riachuelo comprende un territorio de 2.200 kilómetros cuadrados, a lo largo de los cuales discurre un curso de agua principal que comprende 64 km de extensión que atraviesa 14 Municipios de la Provincia de Buenos Aires y buena parte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

[4] Ley nacional 25.675, art. 4º.