Se publicó el reglamento para determinar «agentes contaminantes»

ACCION Y REACCION:  SALUDABLE TENSION.

LA AUTORIDAD DE CUENCA APRUEBA EL REGLAMENTO PARA LA IDENTIFICACION DE AGENTES CONTAMINANTES.

 

Por Alejandro Rossi

I. La noticia. Acción y reacción.

Luego de casi 4 meses desde su aprobación[1], y a tan sólo una semana de la denuncia formulada por el Defensor del Pueblo de la Nación y las ONGs nucleadas en torno a la causa “Mendoza” referida a la falta de resultados concretos al cabo de 9 meses de la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, fue publicada en el Boletín Oficial del día de hoy la resolución que aprueba el Reglamento para la determinación de Agentes Contaminantes (RAC) de la cuenca Matanza Riachuelo.

El proyecto había sido tratado por el Consejo Directivo de la Autoridad de Cuenca durante a finales de Diciembre de 2008, casi simultáneamente a la entrada en funciones del nuevo Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Razones de oportunidad, mérito o conveniencia demoraron la publicación y puesta en vigencia de la norma. Sin embargo, a partir del 31/3/09 el RAC se encuentra activo y comienzan a correr los plazos establecidos para la identificación de aquellas personas físicas o jurídicas que generan efluentes contaminantes.

II. La lógica de procesos contenida en la sentencia de la Corte Suprema

El origen de la resolución es el cumplimiento de lo establecido por la Corte Suprema de Justicia, en ocasión de dictar la sentencia del 8 de Julio de 2008. Allí, el Máximo Tribunal a través del considerando 17, párrafo III) delineó una lógica de procesos para el control de la contaminación en el ámbito de la cuenca, a través de seis cargas puntuales en cabeza de la Autoridad de Cuenca, a saber:

1)       La realización de inspecciones a todas las empresas existentes en la cuenca Matanza-Riachuelo en un plazo de 30 (treinta) días hábiles;

2)       La identificación de aquellas empresas que se consideren agentes contaminantes, mediante el dictado de la resolución correspondiente;

3)       La intimación a todas las empresas identificadas como agentes contaminantes que arrojan residuos, descargas, emisiones a la Cuenca Matanza-Riachuelo, para que presenten a la autoridad competente el correspondiente plan de tratamiento, en un plazo de 30 (treinta) días hábiles contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución de la Autoridad de Cuenca que se contempla en el punto anterior;

4)       La consideración y decisión dentro del plazo de 60 (sesenta) días hábiles por parte de la Autoridad de Cuenca sobre la viabilidad y, en su caso, aprobación del plan de tratamiento a que se refiere el punto anterior;

5)       La orden para las empresas cuyo plan no haya sido presentado o aprobado, luego de la resolución de la Autoridad de Cuenca que así lo establezca, de cese en el vertido, emisión y disposición de sustancias contaminantes que impacten de un modo negativo en la cuenca. El dictado de la resolución que así lo disponga no podrá exceder el plazo de 180 (ciento ochenta) días contados a partir de la presente;

6)       La adopción —por parte de la Autoridad de Cuenca— de las medidas de clausura total o parcial y/o traslado. Estará facultada para extender el plazo o proponer alguna otra medida cuando se acredite que existe imposibilidad económica de pagar los costos de tratamiento o cuando exista una situación social de gravedad;

III. El contexto metodológico del nuevo reglamento

La Autoridad de Cuenca realizó oportunamente un relevamiento de industrias que presentó ante el Juzgado Federal de Quilmes, de manera tal de integrar un universo primario de establecimientos relevados que alcanzan los 4.103 registros.

En ese contexto, el reglamento aprobado constituye una metodología para definir cuáles de esos establecimientos registrados deben ser considerados como “agentes contaminantes” en la terminología del acápite (2) del Considerando 17 de la Sentencia dictada por la Corte Suprema.

A medida que los establecimientos sean declarados como agentes contaminantes –e independientemente de su incorporación o no al registro que crea la norma–  cada uno de ellos será pasible del cumplimiento de la carga de presentar un “Plan de tratamiento” dentro del plazo de 30 días, que deberán computarse a partir de la intimación.

Sin embargo, la presentación de un Plan de tratamiento podrá ser reglada por la Administración a través de un reglamento específico de la Autoridad de Cuenca que, a la fecha no ha sido publicado. La ausencia de tal reglamento no constituye un obstáculo en sí mismo para la presentación de los denominados “Planes de Tratamiento”. Sí en cambio, deberán cumplirse por la Autoridad de Cuenca los procedimientos detallados en el reglamento que es objeto de análisis, conforme las exigencias contenidas en la sentencia de la Corte Suprema.

IV. Aspectos salientes del nuevo reglamento

1. Ambito subjetivo

De acuerdo a lo previsto por su artículo primero la determinación de agentes contaminantes se realizará sobre dos tipos de sujetos:

a)     Aquellos establecimientos emplazados en el ámbito de la cuenca Matanza Riachuelo, en función de la definición contenida en el art. 1º de la Ley 26.168, que adscribe a un concepto “jurisdiccional” de cuenca hídrica[2].

b)    Aquellos establecimientos que sin pertenecer al ámbito geográfico de la cuenca hídrica Matanza Riachuelo, han sido demandados en la causa “Mendoza” y generen alguna de las sustancias o parámetros contenidos en el Anexo I, con incidencia en el denominado “frente sur del río de la Plata”, de manera incompatible con los usos y objetivos de calidad que defina la Autoridad de Cuenca.

En este segundo caso, como puede verse, se trata de cuatro condiciones concurrentes que deben verificarse.

Sin embargo, y tomando en consideración que a la fecha no han sido definidos los usos y objetivos de calidad, resulta de aplicación la cláusula subsidiaria prevista en la parte final del primer párrafo del artículo 1º que dispone, para el caso que no hubieran sido aprobados los usos y objetivos de calidad para la Cuenca Matanza Riachuelo, la aplicación de los parámetros establecidos en la Resolución ACUMAR 1/2007 que aprueba la Tabla Consolidada de Límites Admisibles para descargas de Efluentes Líquidos.

Resulta claro que el objetivo de la regulación es evitar que los principales demandados en relación a la contaminación del Riachuelo pudieran ser excluidos del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la medida que ello lesionaría el principio de “cosa juzgada”.

c) Los establecimientos generadores de emisiones gaseosas o generadores de residuos sólidos también podrán ser sujetos pasivos de la declaración de agente contaminante, considerando lo establecido por el párrafo segundo del art. 1º del RAC.

En relación a la situación específica de AySA, corresponde remitirse al acápite siguiente.

Finalmente, para todos los casos corresponde tomar en consideración que la declaración se extiende siempre sobre una persona, física o jurídica, en su calidad de titular de un establecimiento determinado. Por lo tanto no extenderse la declaración de agente contaminante a sujeto, en forma general, sino a un establecimiento específico bajo la titularidad de un sujeto determinado.

2. Procedimiento para la declaración administrativa de “agente contaminante”

El RAC dispone en su art. 4º, primer párrafo,  que la Autoridad de Cuenca, previo a estar en condiciones de declarar como “agente contaminante” a un establecimiento determinado, deberá ejecutar “in situ” aquellos controles que correspondan “los que podrán incluir registros de caudales con toma y análisis de muestras en su caso, con cargo al sujeto inspeccionado y a los efectos de verificar la información disponible sobre cada procedimiento”.

La norma se encuentra orientada a impedir declaraciones “en abstracto”, lo cual es positivo, aun cuando corresponderá delinear con mayor claridad en la práctica cuál será el modus operandi previo a cada Informe Técnico que sea presentado ante la Comisión Interjuridiccional de Control. Por lo pronto resulta claro que:

a)     Debe existir una inspección.

b)    Esa inspección “puede” comprender toma de muestras.

c)     Podrán exigirse al establecimiento estudios complementarios

d)    Podrán considerarse estudios realizados anteriormente por otras autoridades competentes (por ejemplo, la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires) conforme lo determine la Comisión Interjurisdiccional de Control[3].

El Reglamento establece que la declaración de agente contaminante debe materializarse a través de actos administrativos de alcance particular a cargo de la Presidencia de la  Autoridad de Cuenca[4].

La aclaración no es menor, pues no se trata de un acto deliberativo a nivel del Consejo Directivo, sino de un acto a cargo del Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, investido de su calidad de Presidente de la ACUMAR. Ello no obstante, deberá pronunciarse previamente en cada caso el Consejo Directivo en base a los informes producidos por la Comisión Interjurisdiccional de Control, que es aquella encargada de supervisar los controles, inspecciones y denuncias formuladas por particulares.

No se trata, sin duda alguna, de un procedimiento ágil. Con dos instancias deliberativas y una decisoria, la declaración de agente contaminante puede demorarse meses. Por ello es deseable que se desarrolle una metodología de trabajo interjurisdiccional que sea a un mismo tiempo razonable y eficaz para identificar los agentes contaminantes dentro de plazos previsibles.

Contra la decisión del Presidente de la Autoridad de Cuenca, expedida conforme los canones vigentes de la Ley 19.549 de procedimientos administrativos, podrá interponerse el Recurso de Alzada, que será resuelto por el Jefe de Gabinete de Ministros, si bien dicho recurso no tendrá efecto suspensivo, conforme a lo previsto en el art. 2º, párrafo tercero, siempre y cuando el Poder Judicial no resuelva en sentido contrario.

Finalmente, el art. 6º del RAC dispone que los establecimientos que resulten sujetos pasivos de la declaración de agentes contaminantes deberán ser incorporados a un Registro de Agentes Contaminantes de la Cuenca Matanza Riachuelo (RACOMAR) que deberá ser actualizado mensualmente y publicado en el sitio web de la Autoridad de Cuenca.

3. Efecto de la declaración de “agente contaminante”

El RAC dispone que la declaración tendrá como “únicos efectos” el cumplimiento de la sentencia de la Corte Suprema en orden a la presentación de los denominados Planes de Tratamientos que deberán ser, a su turno, aprobados o rechazados por la Autoridad de Cuenca (artículo 2º, párrafo segundo).

Se trata de una aclaración especialmente significativa en atención a la “calificación” contenida por el reglamento. En efecto, la Corte Suprema refiere en la sentencia del 8/7/08 a las existencia de “agentes contaminantes” que deben ser identificados y declarados como tales por la Autoridad de Cuenca.

Sin embargo, la literatura comparada entiende por “agentes” contaminantes a las sustancias que bajo ciertas circunstancias pueden generar efectos contaminantes. Por ello que al adscribir el Máximo Tribunal una impronta “subjetiva” al agente, es importante circunscribir los efectos de dicha declaración para evitar que ella comporte algo así como un “prejuzgamiento” en sede administrativa respecto del eventual “daño” que el “agente” sea susceptible de generar en los términos del Código Civil o aun en los términos de lo previsto en la Ley General del Ambiente Nº 25.675. Esa es la razón de la aclaración contenida en el segundo párrafo del art.2º RAC que resulta de capital importancia a la hora de enervar posibles imputaciones de responsabildad o interposición de medidas cautelares basadas en una eventual “verosimilitud” que se desprendiera de la declaración de la empresa como “agente contaminante”.

4. Acerca de los “Planes de Tratamiento”

Ya señalamos que el objeto “primario” del RAC es formular una declaración en sede administrativo cuyo efecto consistirá en obligar al titular del establecimiento a presentar un “Plan de Tratamiento”, en la terminología adoptada por la Corte Suprema de Justicia en ocasión del dictado de la sentencia de fecha 8/7/2008.

El art. 5º del RAC dispone que a tal efecto existirá un régimen establecido por la Autoridad de Cuenca para instrumentar los denominados “Programas de Reconversión Industrial”, que deberán ser presentados por los sujetos pasivos de la declaración dentro del plazo de 30 días.

Sin embargo, mientras tal procedimiento administrativo no sea aprobado, la necesidad de cumplir con plazos establecidos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Juzgado Federal de Quilmes a cargo del proceso de ejecución de sentencia, corresponderá a las empresas “hacer camino al andar” y presentar los planes dentro del plazo previsto.

V. La situación de AySA

La parte final del primer párrafo del art.1 del  RAC dispone que los criterios establecidos para la identificación de agentes contaminantes no se aplicarán a la prestataria del servicio de provisión de agua potable y colección de desagües cloacales, para quien serán de aplicación las disposiciones de la Ley 26.221, es decir, el Marco Regulatorio de tal servicio.

El intérprete desprevenido podría considerar que siendo AySA un contribuyente “mayorista” de efluentes domiciliarios y asimilables, no podría escapar a ser considerado como un agente contaminante. Y esto, en rigor, es cierto.

Si esto es así, por qué AySA parece exento de ser declarado como agente contaminante? Precisamente por su condición peculiar de “gran contribuyente”, por la sustancia gubernamental de su naturaleza y por el origen de los efluentes (nótese que AySa es, en definitiva, un transportista de efluentes generados por los particulares usuarios de servicios públicos e industrias).

Por todas estas razones, AySA es considerado un generador particular. Tan particular que se ha diseñado un Plan de Tratamiento ad hoc. Considerando su especial cualidad de transportista, las externalidades que descargan en el servicio público los usuarios domésticos y los usuarios industriales, así como las complejidades económico financieras asociadas a un remozamiento de sus instalaciones. Todo ello ha sido volcado en el diseño de un Plan Director Cloacal que no ha sido fruto de la sola elaboración del staff de la empresa, ni tampoco de la Agencia de Planificación, sino que es fruto de la interacción con la Autoridad de Cuenca que en fecha 1-7-08 suscribió con las restantes partes un Acuerdo de Convergencia, que fue finalmente ponderado por el Juez Federal de Quilmes como eje de la estrategia de obras en ocasión de su proveído de fecha 20/11/2008.

En ese contexto afirmamos que el Plan de Tratamiento de AySA es su Plan Director Cloacal homologado por la Autoridad de Cuenca y con la intervención del juez de ejecución de sentencia.

Tan importante es esta cuestión que su tratamiento se ha anticipado a las restantes declaraciones y Plan de Tratamiento, y es objeto actualmente de la gestión de un programa de financiamiento mixto integrado con fondos presupuestarios y extra-presupuestarios.

No sería por lo tanto necesario declarar a AySA como agente contaminante, en definitiva, pues la virtualidad de esta declaración consiste en la obligatoriedad de presentar un Plan de Tratamiento que, en el caso, ya ha sido presentado y se encuentra en fase de su delineación definitiva que, a su turno, deberá ser intervenida por el Juez Federal de Quilmes.

VI. Conclusiones

Con la aprobación y publicación del nuevo reglamento (RAC) la Autoridad de Cuenca cumple con lo previsto en la sentencia de la Corte Suprema (Considerando 17, apartado 3).

La Autoridad de Cuenca deberá instar los actos administrativos de alcance particular tendientes a determinar en cada caso los sujetos (personas físicas o jurídicas) titulares establecimientos susceptibles de ser declarados como agentes contaminantes. Para ello podrá basarse en estudios existentes o realizarlos ad hoc.

Una vez que el establecimiento sea declarado como agente contaminante, su titular podrá interponer el recurso de alzada o, en caso de silencio, dará inicio el plazo de 30 días previstos para la presentación del Plan de Tratamiento.

Salvo que la Autoridad de Cuenca reglamente la metodología para la presentación y aprobación de Planes de Tratamiento, las titulares de establecimientos declarados como agentes contaminantes, deberán elaborar una metodología de adecuación tendiente a asegurar los usos y objetivos de calidad.

Preventivamente, aquellos establecimientos que no han sido declarado como agentes contaminantes podrían presentar Planes de Tratamiento con el propósito de colaborar con la Administración y coadyuvar a una conducta responsable desde el punto de vista ambiental y social.

Mientras no sean aprobados los usos y objetivos de calidad para la cuenca Matanza Riachuelo, resultarán de aplicación las normas vigentes en materia de admisibilidad de descargas de efluentes a los cuerpos receptores, es decir la Resolución ACUMAR Nº 1/2007, con excepción de AySA que deberá continuar observando las normas contenidas en el Anexo B del Marco Regulatorio aprobado por Ley 26.221 en tanto se desarrolle el Plan Director Cloacal.

 

Texto del Reglamento Agente Contaminante (RAC) ;resolucion-acumar-1-2008

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Resolución aprobada el pasado 22/12/09.

[2] Este concepto “amplio” podría restringirse a través de un reglamento de circunscripción geográfica basado en criterios hidrológicos, que a la fecha no existe.

[3] Como puede verse, la Comisión Interjurisdiccional integrada por los representantes técnicos de la Autoridad de Cuenca, así como de cada uno de los organismos representados en su Consejo Directivo y otros organismos con competencia directa tales como la Autoridad del Agua de la Provincia de Buenos Aires, cumple un rol trascendental en este procedimiento de declaración de agentes contaminantes.

[4] No resulta viable, por lo tanto, el dictado de un acto administrativo que englobe un “listado” de establecimientos.

 

 

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